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淺談PPP模式在重大水利工程建設中的應用一“黔建招协杯”征文大赛 优秀奖文章


[来源: 点击数: 更新时间:2016-04-20 10:52:41]

淺談PPP模式在重大水利工程建設中的應用

贵州山水水电工程顾问有限公司   刘先发

爲鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營,提高公共服務質量和效率,保護特許經營者合法權益,保障社會公共利益和公共安全,促進經濟社會持續健康發展,國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部委于2015年4月25日公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,自2015年6月1日起施行。自此,在國家重大水利工程建設中引入社會資本參與工程建設有了更高層級的規範性文件。

重大水利工程建設引入社會資本,需采用競爭方式選擇滿足一定條件的社會投資人,同時要有吸引社會投資人參與工程建設、運營和管理的合理條件。

一、PPP項目實施方案的編制

要使PPP項目能順利的實施,編制好《PPP項目實施方案》至關重要,他是後續招標過程的前置條件,爲保證特許經營項目的完整性和連續性,特許經營項目實施方案應當包括以下內容:
    (1)项目名称;
    (2)项目实施机构;
    (3)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;
    (4)投资回报、价格及其测算;
    (5)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;
    (6)特许经营协议框架草案及特许经营期限;
    (7)特许经营者应当具备的条件及选择方式;
    (8)政府承诺和保障;
    (9)特许经营期限届满后资产处置方式;

在重大水利工程PPP項目中,結合已實施水利工程PPP項目,簡要對以上內容進行闡述和補充:

(一)項目的基本概況

一份完整的PPP項目實施方案應對PPP項目作適當的介紹,包括項目名稱、建設規模、投資總額、實施進度,以及提供公共産品或公共服務的標准等基本經濟技術指標。

(二)邊界條件

在重大水利工程建設、運營和管理中,一般都會有財政資金補助,除財政資金補助參與建設外,水利工程建成後在項目運營期間也會發揮一定的經濟效益。例如供水、灌溉和發電等經濟收益。需要在實施方案中明確項目在建設期和特許經營期限內本身創造經濟收益的條件;明確政府補貼和溢價分配的條件。以合理的條件吸引社會投資人參與重大水利工程建設運營管理,滿足社會投資人的投資回報。

(三)明確項目實施機構

項目實施機構是指在發起人委托或指定的負責PPP項目實施的單位或組織。

(四)項目合作關系

明確PPP項目采用的合作模式和特許經營期限。PPP項目模式:包括BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT、BT等多種方式,在水利工程尤其是大中型水利工程項目建設中,一般多采用BOT模式,即建設-運營-移交模式。

(五)  项目建设及运营

因爲國家重大水利工程建設一般參有政府資金建設,政府持有一定的股權比例,所以在編制PPP項目實施方案時必須明確項目的運營主體,運營管理的範圍和內容。

根據發改農經[2015]488號文件《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》第十四條規定,已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生産或者提供的,可以不進行招標。在重大水利工程建設中有的項目也在實施方案中約定社會投資人具有一定的資質條件,這樣可以在時間上、經濟上爲水利工程的建設加快進度。

(六)退出機制

PPP項目實施機構在通過競爭方式選擇的社會投資人在特許經營期內滿足合同約定的條件時,也可以提前退出。

二、招標過程

重大水利工程PPP項目一般屬于依法必須進行招標的項目,是項目實施機構或招標人能否選擇一個綜合實力較好的社會投資人參與項目建設的關鍵環節。在招標過程中需要注意以下基本事項:

(七)社會投資人的資格條件

爲保證重大水利工程PPP項目能選擇到相對較優秀的社會投資人,需要對社會投資人有一個合法、合理的資格要求,以滿足工程建設、運營和管理的要求,需要在資質、信譽等方面對投標人有一定的要求。

(八)評分標准和辦法

在水利工程PPP項目社會投資人招標中,一般選用綜合評分法,選擇滿足評分標准的社會投資人。根據不同水利工程項目的特性,一般從出資金額、財務狀況、公司信譽以及項目業績等方面進行評審。

(九)特許經營協議內容

(1)針對大型水利工程的建設運行和管理,水利工程工程PPP項目一般都要成立項目公司,由實施機構與依法選定的投資人簽訂出資協議,約定其在規定期限內注冊成立項目公司,並與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議大致包括以下內容:
項目名稱、內容;

(2)特許經營方式、區域、範圍和期限;

(3)項目公司的經營範圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等;

(4)所提供的産品或者服務的數量、質量和標准;

(5)設施權屬,以及相應的維護和更新改造;

(6)監測評估;

(7)投融資期限和方式;

(8)收益取得方式,價格和收費標准的確定方法以及調整程序;

(9)履約擔保;

(10)特許經營期內的風險分擔;

(11)政府承諾和保障;

(12)應急預案和臨時接管預案

(13)特許經營期限屆滿後,項目及資産移交方式、程序和要求等;

(14)變更、提前終止及補償;

(15)違約責任;

(16)爭議解決方式。

三、項目建設、運營和管理

通過招標方式選定的社會投資人按照特許經營協議的約定成立項目公司,項目公司再與實施機構簽訂特許經營協議。實施機構在項目建設、運營和管理中要注意以下幾點:

(十)身份的轉變

在水利工程PPP項目建設中,實施機構應由“經營者”轉變爲“監管者”、“合作者”,依照特許經營協議,建立合理的利益共享機制,通過政府核定經營收費價格以及政府補貼標准,實現項目建設運營的自我平衡。既要保障公共利益,提供公共服務質量和效益,又要避免社會投資人出現暴利和虧損,實現“盈利但不暴利”。

(十一)風險分擔

實施機構和社會投資人應該是平等參與,誠實守信,按照合同辦事,依據對風險的控制力承擔相應的責任。不過度蔣風險轉移至合作方。社會投資人一般主要承擔投融資、建設、運營管理和技術風險,實施機構一般主要承擔國家政策、標准調整變化的宏觀風險,雙方共同承擔不可抗力風險。

(十二)監管和績效評價

實施機構對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價,把握和確定服務價格和項目收益指標,可以考慮引入第三方進行社會評價。

參考文獻:

(1)2015年4月25日國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部辦法的第25號令《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》

(2)國家發展和改革委員會頒發的(發改農經[2015]488號)文件《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》